导读：我国的地方金融监管理念、框架和逻辑的设计应充分考虑所监管对象风险特征，采取与其相一致的监管思路

近年来，随着新一代信息网络技术等迅速发展，互联网金融等新业态不断涌现，但对新型金融业态的监管明显滞后，特别是在行为监管和风险监管等方面问题更为突出。可以说，我国金融风险正从传统金融体系转移至非传统金融体系、从线下转移至线上，地方已经成为打好防范化解风险攻坚战的重要战场。

处置非法集资和互联网金融专项整治等风险防控压力明显增大。近年来，地方集资手段花样翻新，不少省份出现了完全借助互联网平台和微信群开展的非法集资，从前期宣传到后期资金归集等只通过网络进行，无注册地、无犯罪行为发生地，资金通过第三方支付平台，难以查明资金流向，给地方政府的监管打击工作带来巨大挑战。在京沪穗深和杭州等主要注册城市，地方金融监管部门P2P网贷平台风险防控压力明显增大。

部分小贷公司风控薄弱，高杠杆违规经营。部分小额贷款公司通过互联网平台及手机应用软件在全国范围内开展放贷业务，违反了《关于小额贷款公司试点的指导意见》中有关小额贷款公司不得跨省展业的监管规定。部分小额贷款公司缺乏贷款审核管理，风控严重依赖于外部信用评分体系，同时其资金部分来自银行、信托公司等金融机构，一旦公司发生信用风险，很可能向相关金融机构传染。

一些金融资产交易场所成为区域性金融风险隐患。部分金融资产交易场所实质上已成为游离于有效监管之外的全牌照金融机构，几乎将保险、信贷、黄金外可以产生现金流收益的资产全部纳入交易范围，成为影子银行新的重要形态。但大多数金融资产交易场所的资本实力有限，一旦出现兑付风险，风险可能向交易场所的股东或金融机构传导。

一些机构和平台销售大量资管产品，而监管存在空白地带。部分地方监管的机构和平台与金融机构合作，介入资产管理业务，销售大量资管产品。这类机构和平台往往通过承诺“保本保收益”来诱导投资者，造成投资者刚性兑付预期，但相关发行人往往存在高杠杆融资、违规发行甚至资不抵债等问题，风险隐患较大。

综上所述，部分地方监管的机构和平台借助互联网开展交易，进一步隐蔽其违规行为，大幅提高风险扩散速度和涉众规模。但与此对应的是，地方金融监管相对宽松，跨区域风险防范和监管责任不够明确，导致针对此类风险的监管明显滞后，地方风险处置责任难以落实。

第五次全国金融工作会议后，中央发文进一步明确了地方政府对七类机构和四类场所的监管事权。这是我国金融监管体制的一次重大改革，首次赋予地方政府金融监管事权，并初步明确了监管范围和工作边界。2018年底完成的省级党政机构改革中，许多省级地方金融监管局由挂靠其他委办局升格为省政府直属机构，加挂“金融工作办公室”牌子，并在本省区内初步实现了“7+4”的统一归口管理。但在当前地方金融风险点多面广、易发多发背景下，地方金融监管面临诸多挑战。

地方金融监管立法仍不完备。《立法法》第八条规定，中央和地方金融事权划分作为金融基本制度应当制定法律，或至少由全国人大及其常委会授权国务院先行制定行政法规。对明确由地方负责监管的“7+4”类机构和场所，除融资担保公司外，执法依据都是规章和规范性文件，立法层次和法律效力偏低。到目前为止，应由中央制定的规则尚未完全出台。因此，地方金融监管局行使行政审批权依据不足，也不具备相应的行政执法检查权。

风险处置程序和责任不明晰。金融风险处制中，中央和地方责任分担机制不明确，缺乏市场化、制度化的风险处置手段和机制。存款保险制度出台后对中央监管的金融机构属地风险责任缺乏明晰的规定。对明确由地方监管的机构，目前尚未建立明确的投资者保护制度和风险救助体系，地方金融管理部门只能充当没有“灭火器”的“消防队员”，难以有效处置风险。

地方金融监管力量相对薄弱。尽管本轮机构改革中各省区市普遍不同程度上充实加强了地方监管局编制，但与其所承担的监管职责相比力量仍显不足，表现为人员总量少、结构不合理、配置成倒金字塔形，越到基层人越少。而金融风险往往发生在基层和一线，与现有监管资源配置不匹配。同时现有人员缺乏从事金融监管工作的经验和知识储备，不熟悉监管工作手段，难以有效满足专业金融监管的要求。

地方金融监管能力仍显不足。以互联网金融为代表的新金融业态发展迅猛，不少新兴金融机构已广泛利用大数据、云计算、物联网等拓展业务。总体来看，各地方金融监管局建立的非现场监管系统较为粗放，多数仍停留在企业概况、财务数据等表层信息收集和统计，既缺乏交易数据、资金数据的沉淀，也缺少跨部门、跨行业信息集成，风险穿透识别、动态监测预警功能不足，难以适应新形势下对地方金融监管提出的新要求。

考虑到我国目前中央和地方监管对象和权限划分并不同于国际上较为通行的业务影响区域标准，我国的地方金融监管理念、框架和逻辑的设计也不能仅仅基于水平分工和垂直授权，还应充分考虑所监管对象风险特征，采取与其相一致的监管思路。

平衡地方金融监管与发展。以监管促发展、寓发展于监管之中。首先必须加强监管，为发展奠定坚实制度基础。如果监管缺失或者跟不上变化，发展将不可持续。例如前期对P2P平台疏于监管，导致其因违规操作、资金链断裂而频频倒闭。

坚持责权利统一，明确分工加强协调。责权利相统一是金融权力配置法治化的理论逻辑。将监管主体的权力与责任、利益挂钩，按照“事—权—责—利”的标准合理划分监管权力，可以使金融监管权在中央和地方实现法治化有序分配。本轮地方金融监管体制改革在为地方金融监管机构正名扩权的同时，建立健全了对监管者的问责制度，有助于确保地方金融监管权在法治框架内良好运行，防止监管主体偏离监管目标和原则，甚至进行权力寻租的可能。

以行为监管为主，保护投资者和消费者合法权益。近年来地方金融风险及乱象更多体现为违法违规行为，地方性金融机构违规参与民间金融活动、无照或超范围经营、非法集资、金融诈骗等风险事件屡有发生，反映出地方金融经营行为和市场秩序的缺失。因此，对地方金融监管的重点应明确转向经营行为，通过实施强有力的行为监管确保地方金融机构和场所经营行为守法合规，营造公平、透明及有序的金融市场环境，切实保护投资者和消费者合法权益。

充分利用监管科技手段，及时发现和处置风险隐患。面对地方金融领域的创新浪潮，地方金融监管必须跟上。要力争实现“魔高一尺，道高一丈”，不断研究新情况、新问题，改进现行监管方式。既要充分利用信息技术方式，如云计算、大数据、微信等，动态监控相关情况，注重分析趋势和特点，实现全流程预警和监控；也要积极运用信息技术为监管对象提供便利、降低成本，在行政许可、年检等方面允许远程报送数据，代替纸质文件和现场实地报送。

针对我国地方金融风险的特征和完善金融监管体制面临的挑战，建议采取以下措施，推动完善地方金融监管体制。

加快相关立法进程。通过立法明确中央和地方在金融监管活动中承担的责任。尽快启动制定“地方金融监管条例”，授权省级政府对七类机构和四类场所实施监管，待条件成熟时再出台“地方金融监管法”。中央金融监管部门加快推进“7+4”类机构和场所监管规则的“立改废”工作。各省区市制定或修订地方金融管理条例，落实省级政府对地方金融监管局以及地方金融监管局代表省级政府对下级政府问责的机制。在中央统一监管规则和地方金融条例基础上，各省级政府制订“7+4”类机构和场所的监管规章，明确市场准入、日常监管、行政处罚、市场退出等各环节的操作规程。

明晰风险处置责任。按照权责对等原则，明晰地方政府属地风险处置责任。对中央金融管理部门实施监管的金融机构，地方政府只承担存款保险制度、证券投资者保护基金、保险保障基金赔付后的剩余资金救助责任，主要是配合中央金融管理部门做好风险处置过程中维护社会稳定工作。对地方实施监管的机构和场所的风险处置，地方政府既要承担机构股东、高管人员自救之外的资金救助责任，也要承担维持社会稳定的责任。在省级层面统筹设立地方金融风险救助基金，形成风险救助基金与存款保险基金、证券投资者保护基金和保险保障基金互为补充的制度安排。

明确市县金融监管职能。地方金融机构和业务活动大量集中于市县一级，有必要在省统筹监管的基础上强化市县监管力量。加强省级地方金融监管局对下级政府地方金融监管局的指导和监督，明确县级以上人民政府对金融风险的属地管辖责任，在条件具备的省（区、市），可试点推行省级以下地方金融监管部门垂直管理。地方各级人民政府承担地方金融发展和协助风险处置的责任不变，日常监管任务统一由省级政府金融监管部门及其派出机构承担，确保地方金融监管的相对独立性。

设立投资者和消费者保护机构。地方金融监管和非法金融活动（集资）不同于传统金融机构的监管，投资者和消费者的教育、分散的弱势群体权利保护、对金融活动营销活动的管理是关键。因此，投资者和消费者保护机构在这些方面都可以发挥重要作用，为此建议在地方设立统一的投资者和消费者保护机构，为地方金融监管和风险处置提供一个有力的防范和处理工具。

提升地方金融监管能力和效率。建立中央与地方金融监管部门指标参数、信息集合、交换与共享的机制。条件成熟时可运用大数据、云计算等技术搭建全国统一的金融监管平台，地方统一使用此平台，并通过平台报送相关金融监管动态数据信息，实现对各类金融机构和金融行为全方位、全时段的筛查、甄别、预警。大力推动监管科技的实践应用，鼓励各地有效整合信息资源，利用大数据智能分析，提高风险监测预警的信息含量，真正实现金融风险的“早识别、早预警、早发现、早处置”。